‘Cooperativa’? ‘Integrale’? Neutralità svizzera da reinventare

‘Verloren im Neutralitätswirrwarr’, persi nella confusione della neutralità. Così ha titolato la ‘Neue Zürcher Zeitung’ un commento dedicato a questo "mito nazionale". A un principio che – per dirla con due illustri storici – è "sempre stato estensibile e modellabile come una gomma da masticare" (Hans-Ulrich Jost), e che "un cinico direbbe: fa parte del marketing della Svizzera" (Georg Kreis).

Eravamo ai primi di maggio, la guerra in Ucraina impazzava da più di due mesi. Nel frattempo i contorni del cacofonico dibattito che l’invasione russa ha innescato – soprattutto nella Svizzera tedesca – su "una componente fondamentale della politica estera e della politica di sicurezza della Confederazione", nonché "parte integrante della nostra identità e delle nostre origini" (Ignazio Cassis), si sono delineati. A poche settimane dal rapporto del Consiglio federale, annunciato per la fine dell’estate, abbiamo fatto il punto.

Perché se ne riparla?

Il 24 febbraio 2022 l’esercito russo invade l’Ucraina. Anche la neutrale Svizzera condanna questa crassa violazione del diritto internazionale. «Neutralità non significa indifferenza», mette subito in chiaro il presidente della Confederazione Ignazio Cassis. Dopo qualche iniziale tentennamento, il Consiglio federale riprende le sanzioni emanate contro la Russia dall’Unione europea (Ue). Tutti i partiti sposano la linea governativa, tranne l’Udc. Per il partito di Marco Chiesa, agendo in questo modo il Consiglio federale prende parte: schierandosi, tradisce la neutralità e si mette fuori gioco quale possibile mediatore nel conflitto. Anche la stampa internazionale si affretta a enfatizzare "la rottura della tradizione di neutralità" elvetica (‘New York Times’); e il Cremlino non esita a metterci sulla lista dei paesi ‘ostili’. In realtà, quando le truppe di Putin mettono piede in Ucraina, il dibattito era già in corso: a inizio febbraio la stessa Udc aveva chiesto e ottenuto una sessione speciale del Parlamento sulla candidatura al Consiglio di sicurezza dell’Onu, che secondo i democentristi minerebbe appunto la neutralità elvetica.

Sanzioni, Consiglio di sicurezza dell’Onu: solo questo?

No. Sulla scia degli sviluppi del conflitto, il dibattito da allora si è acceso, arricchendosi di nuovi elementi. E gli interrogativi si sono moltiplicati: Cassis doveva proprio andare alla manifestazione per l’Ucraina sulla Piazza federale ad accogliere il «caro Volodymyr [Zelensky, ndr]», in collegamento video con Berna? Quali le parole giuste – dal punto di vista morale, del diritto internazionale, ma anche della neutralità – per definire il massacro di Bucha? La Svizzera (come auspicano i presidenti di Plr, Centro e Verdi liberali) deve poter autorizzare Paesi terzi a riesportare in Ucraina, o in altri Paesi democratici che subiscono un’aggressione militare, armi e munizioni prodotte dalle aziende elvetiche? In futuro il nostro esercito deve poter partecipare alle esercitazioni militari della Nato? La conferenza sull’Ucraina di Lugano non ha rischiato di screditarci del tutto agli occhi di Mosca, compromettendo definitivamente la possibilità per la Svizzera di offrire i suoi buoni uffici? Infine, gli ospedali della Confederazione devono aprire le porte ai feriti di guerra ucraini?

Di cosa parliamo?

Di diritto della neutralità e della politica di neutralità perseguita dalla Svizzera, che nel primo trova il suo fondamento. Il diritto della neutralità, sancito dalle Convenzioni dell’Aja del 1907, stabilisce diritti e doveri di uno Stato neutrale. In particolare, uno Stato neutrale non deve partecipare ad alcun conflitto armato internazionale e non può favorire militarmente le parti in guerra, fornendo truppe o armamenti, oppure mettendo a disposizione il proprio territorio (per sorvoli con aerei che trasportano armi, ad esempio). Inoltre, uno Stato neutrale deve assicurare l’inviolabilità del proprio territorio. La politica di neutralità, invece, comprende tutte quelle misure adottate in una situazione specifica da uno Stato neutrale al fine di garantire la credibilità e l’effettività del proprio statuto di neutralità sul piano internazionale. Al riguardo, lo Stato in questione dispone di un ampio margine di manovra. La Svizzera sin qui lo ha sfruttato profilandosi sulla scena diplomatica soprattutto nella promozione della pace (buoni uffici, partecipazione a missioni di pace dell’Onu o dell’Osce, ecc.).

La politica di neutralità è sempre rimasta la stessa?

No. La neutralità svizzera è frutto di una libera scelta (la Confederazione ha espresso più volte l’adesione a questo statuto), permanente (non contingente, ossia legata a un determinato conflitto), armata (c’è un esercito a difesa del territorio) e riconosciuta a livello internazionale (dal Congresso di Vienna del 1815). Al di là di queste costanti, la Svizzera però ha sempre adeguato la sua politica di neutralità a un contesto internazionale mutevole. Nel corso del Ventesimo secolo la neutralità elvetica è stata ‘differenziata’ (1919-1938), ‘integrale’ (1938-1945, come nel secolo precedente), gestita "in modo estremamente rigido e rigoroso" (così in un opuscolo pubblicato in marzo dai dipartimenti federali degli affari esteri e della difesa viene definita la politica di neutralità durante la Guerra fredda, dal 1945 al 1990), quindi nuovamente ‘differenziata’ (dal 1990, con l’accento posto sulla cooperazione internazionale e l’adesione alle sanzioni Onu e Ue in svariate occasioni).

‘Neutralità cooperativa’: una novità?

Il concetto è stato coniato negli scorsi mesi da Ignazio Cassis, che ha incaricato il Dipartimento federale degli affari esteri (Dfae) di redigere un rapporto sulla neutralità. Il documento – destinato ad aggiornare il precedente, risalente al 1993 – è ora in consultazione presso gli uffici federali. Dovrebbe essere adottato dal governo entro la fine dell’estate. L’obiettivo è soprattutto quello di contribuire "a una migliore comprensione della neutralità nel contesto attuale". Non sono attesi stravolgimenti sui ‘fondamentali’: la neutralità svizzera continuerà a essere permanente e armata, indica la ‘SonntagsZeitung’. E la ‘neutralità cooperativa’ non potrà che inserirsi nel solco di quella neutralità ‘attiva’ perseguita dalla Confederazione a partire dagli anni 90, in particolare da quando alla testa del Dfae c’era Micheline Calmy-Rey (2003-2011). Si tratta semplicemente di ampliare il margine di manovra nella politica estera e di intensificare la cooperazione con gli Stati che condividono gli stessi valori della Svizzera (libertà, democrazia e Stato di diritto), precisa il domenicale.

‘Neutralità cooperativa’: concretamente?

La Svizzera potrebbe collaborare in maniera più stretta con l’Ue e la Nato, anche partecipando a esercitazioni militari comuni sul suo territorio o fuori da esso. Potrebbe continuare ad adottare sanzioni economiche come fa oggi, anche quelle decise dall’Unione europea. L’esportazione di armi verso Paesi in guerra continuerebbero ad essere proibite. Ma la Svizzera non vieterebbe più a Paesi terzi di riesportare verso Stati democratici in guerra materiale bellico prodotto dalle sue aziende. I sorvoli del suo spazio aereo da parte di aerei di Paesi non coinvolti in un conflitto armato dovrebbero essere facilitati. Stando alla ‘SonntagsZeitung’, Cassis e i suoi preferiscono la ‘neutralità cooperativa’ alle quattro altre opzioni considerate: ‘neutralità integrale’, rinuncia alla neutralità e adesione alla Nato, status quo e neutralità ad hoc.

‘Neutralità integrale’: che cos’è?

In reazione ai propositi del Dfae, l’Udc è tornata a perorare la sua idea: la Svizzera deve fare ritorno alla neutralità integrale. In altre parole: non dovrebbe solo astenersi dal farsi coinvolgere in conflitti, come avviene già ora, ma non dovrebbe nemmeno adottare sanzioni, salvo quelle varate dall’Onu; resterebbero possibili, inoltre, misure volte a evitare che le sanzioni internazionali vengano aggirate. È il succo dell’iniziativa popolare alla quale sta lavorando il suo leader carismatico, l’ex consigliere federale Christoph Blocher. L’ex ministro di giustizia e polizia vorrebbe iscrivere nella Costituzione federale il principio della neutralità permanente e armata. L’adesione ad alleanze militari sarebbe proibita. Il nuovo articolo 54a sancirebbe pure la vocazione della Svizzera quale mediatrice tra parti in conflitto. Blocher conta sul sostegno della stessa Udc, oltre che della nuova organizzazione ‘Per una Svizzera sovrana’, nella quale sono confluite l’Azione per una Svizzera neutrale e indipendente (Asni), l’Unione degli imprenditori contro l’adesione all’Ue e il Comitato No-Ue di Roger Köppel.

Cosa succede adesso?

Il Consiglio federale, stando alla ‘SonntagsZeitung’, potrebbe discutere già a fine agosto il rapporto sulla neutralità commissionato da Cassis. Il governo ha comunque già ribadito più volte che non ritiene opportuno precisare ulteriormente la nozione a livello costituzionale o legislativo, per non limitare il margine di manovra della Confederazione. Blocher e i suoi invece lanceranno in autunno la raccolta delle firme per la loro iniziativa popolare.

Diversi atti parlamentari auspicano invece un’interpretazione meno rigida della neutralità, da tradurre in puntuali modifiche di legge. In Parlamento poi è pendente una revisione della Legge sugli embarghi, in base alla quale il Consiglio federale potrebbe adottare autonomamente sanzioni, e non più soltanto limitarsi a riprendere quelle decise da Onu, Osce e Ue. Seguendo la Camera dei cantoni, il Consiglio nazionale in giugno ha deciso di concedere la facoltà di decretare misure anche contro individui e aziende, a condizione che le società svizzere non siano svantaggiate. Il Consiglio degli Stati dovrebbe occuparsene nuovamente in settembre.

Ma il dibattito sulla neutralità elvetica è destinato a protrarsi nei prossimi anni. Dal 1. gennaio 2023 al 31 dicembre 2024 la Svizzera sarà membro non permanente del Consiglio di sicurezza dell’Onu: specialmente nell’anno elettorale (2023), l’Udc non si lascerà sfuggire l’occasione di puntare il dito contro un Consiglio federale che a suo dire, ancora una volta, strapazza un principio cardine della tradizione elvetica.